關鍵詞：糧食安全 藏糧于地 發展邏輯 內在要求
黨的二十大報告提出,“全方位夯實糧食安全根基,全面落實糧食安全黨政同責”。“全方位”“根基”是中央文件在糧食領域的新提法,這是基于糧食戰略價值作出的重大判斷。“全方位”具有全面、完整、系統的涵義,是新時代統籌發展與穩定、風險與安全、糧食與其他產業,以及應對變亂交織的國際形勢提出的新要求,是在更高水平、更高層次保障糧食安全,也是全面系統準確把握我國糧食安全主動權的戰略部署和政策導向；“根基”有根底和基礎的含義,側重于事物存在和發展的牢固依據和決定性力量,比“基礎”更牢固、更堅實、更可靠。“全方位”是方式方法,“根基”是重要程度,只有做到“全方位”才能夯實“根基”。從國際發展經驗看,實現現代化的大國都很好地解決了糧食問題。對我們這樣一個有著14億多人口的大國來說,確保把飯碗牢牢端在自己手中,始終是發展之基、強國之本。全面建設社會主義現代化強國,必須要處理好糧食安全問題,這是推進中國式現代化的必然要求。
黨的二十大報告強調,“牢牢守住十八億畝耕地紅線,逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”,蘊含著“根基”最直接的指向。耕地是最寶貴的資源,是糧食生產的命根,是經濟社會永續發展的命脈。為了有效保障糧食等重要農產品供給安全,長期以來,中央始終堅持最嚴格的耕地保護制度,相繼出臺了一系列文件,并作出決策部署,對耕地實行特殊保護,嚴守耕地保護紅線,確保耕地占補平衡。然而,隨著工業化、城鎮化快速發展,其與耕地保護之間的矛盾不斷加劇。《第三次全國國土調查主要數據公報》(下文簡稱國土“三調”)顯示,2019年末,全國耕地面積約為19.18億畝,比2009年減少約1.13億畝。根據《國家人口發展規劃(2016-2030年)》顯示,2030年,全國人口將達到14.5億人的峰值,城鎮化率達到70%。因此,未來中國糧食需求還將持續增長。而耕地資源開發潛力已接近極限,確保耕地紅線和糧食生命線的安全空間刻不容緩,這是邁向2035年基本實現社會主義現代化新征程的必然要求。
中國耕地保護政策演進與效率
我國耕地保護萌芽于20世紀80年代,隨著國內外糧食安全形勢的變化,耕地保護政策也發生了顯著變遷,反映了“藏糧于地、藏糧于技”戰略的演化歷程。總體來看,我國耕地保護利用政策經歷了從以保障耕地數量為主、到“數量-質量”并重、再到“數量-質量-生態”三重保護的三個階段。至此,我國已經形成了包括基本農田保護制度、土地用途管制制度、耕地占補平衡制度等在內的最嚴格的耕地保護制度體系。
1998～2004年：以保障耕地數量為主。相關數據顯示,1997～2004年,全國每年新增建設用地570萬畝,占用農民耕地304萬畝。也就是說,期間全國新增建設用地面積的55.53%來源于耕地。同期,糧食產量不斷下降,從5.12億噸跌至4.31億噸,其中2000年糧食產量較上年減產9.1%,跌幅達到改革開放以來的最大。在此背景下,形成了以確保耕地數量為主的耕地保護政策體系,并不斷在土地用途管制、基本農田保護、耕地補償等方面進行政策探索與深化。該階段,我國耕地保護政策體系基本形成,各層級出臺的耕地利用保護政策在一定程度上遏制了耕地數量減少的趨勢,但由于國家發展戰略調整和1999～2004年的生態退耕工程,這一時期的耕地面積并未明顯增加。
2004～2012年：耕地數量保障﹢質量提升雙重保護。隨著經濟持續發展,非農建設用地需求長期居于高位,雖然實行了耕地占補平衡政策,但耕地“占優補劣”現象未得到有效遏制。這一時期,耕地保護政策的內涵更加豐富,在強調耕地數量的同時更注重對耕地質量的保護,劃定耕地紅線、推廣耕地質量保護措施。該階段,各方主體的耕地保護認知程度深化,耕地保護利用政策體系逐步建立并完善。耕地保護責任制更細化,經濟手段運用更靈活。耕地數量和質量管理能力的提高顯著提升了糧食綜合生產能力,糧食生產實現了持續增長。
2012年至今：數量、質量和生態三重保護。得益于耕地保護制度體系的建設和完善,耕地數量相較前一階段有所增加。但農業發展數量與質量、總量與結構、生產與環境間的矛盾日益突出,資源環境約束趨緊。2014年,環境保護部和國土資源部聯合發布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示,耕地土壤環境質量堪憂,全國土壤總點位超標率為16.1%,其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。這一時期,耕地保護政策體系更強調數量-質量-生態保護策略,主要通過建立以數量為基礎、產能為核心的占補新機制,嚴防耕地“非農化”“非糧化”,實施耕地輪作休耕等制度。該階段,耕地保護利用進入了新的戰略轉型時期,三重保護的政策體系實現了對耕地保護利用的全面統籌,為新時期應對內外部多重危機、穩定糧食安全奠定了堅實的基礎。
中央通過不斷完善耕地主動保護機制,形成了糧食耕地保護空間。糧食種植不同于設施農業,一般都是大田作物,一定數量的耕地是不可或缺的載體。因我國稻谷小麥單產水平在國際上具有領先優勢,以及FAO數據庫與中國統計局在統計其他豆類、其他谷物和其他薯類等標準上的不一致性,所以文中采用中國單產數據和現有面積作為約束性指標；而我國玉米、大豆、馬鈴薯單產與世界代表國家相比,差距明顯,在此選取美國、巴西單產作為目標值,以現有產量倒推至少需要的種植面積。從表1看,我們假設國內需求靜態不變,即使未來國內糧食單產水平不斷提高,保持近14億畝的糧食種植面積不可或缺。2020年中國糧食種植面積約17.5億畝,如玉米、大豆、馬鈴薯單產達到美國、巴西的水平,可減少種植面積3.6億畝,以全國作物的平均復種指數1.3計,至少需要10.72億畝耕地種糧。
“藏糧于地”戰略的邏輯內涵
長期以來,中國對耕地的高強度利用,直接威脅到糧食生產的可持續性。堅持最嚴格的耕地保護制度,堅守耕地紅線,實施“藏糧于地”戰略,對確保牢牢端穩“中國飯碗”意義重大。“藏糧于地”戰略的形成不是偶然的,是中國遵循理論和立足實踐主動選擇的重大戰略決策,內蘊著深厚的邏輯根源。
馬克思充分肯定了土地的價值及其在農業生產中的地位,同時也強調了合理利用土地的重要性。馬克思在《資本論》第一卷中就指出“勞動并不是它所生產的使用價值即物質財富的唯一源泉。”馬克思把勞動力和土地看作社會財富形成的兩個原始要素,認為土地是人的“原始的食物倉”和“原始的勞動資料庫”,是人類生活和生產的物質條件和自然基礎。特別是在農業生產中,馬克思認為土地是農業生產所必須的最基本的生產資料,指出農業生產是“以土地的植物性產品或動物性產品的形式或漁業等產品的形式,提供出必要的生活資料”。同時,馬克思還強調了土地的有限性和可塑性,由于土地是自然歷史過程的產物,因此人類只能利用土地而不能隨意增加土地的總面積,且在利用土地的過程中,只要處理得當土地就會不斷被改良,即合理的農業投資和單純的耕作會改良土地。此外,馬克思還認為土地肥力與農業化學和農業機械發展水平以及運用程度相關,在合理利用生產手段的情況下,土地肥力是可以提高的。因此,土地生產率的可能性是無限的,但也指出“耕作如果自發地進行,而不是有意識地加以控制(他作為資產者當然想不到這一點),接踵而來的就是土地荒蕪”。
在傳統西方經濟學中,土地被認為是財富形成和生產分配研究的起點,古典經濟學創始人威廉.配第關于“勞動是財富之父,土地是財富之母”的財富價值觀點,雖然未明確提出“生產要素二元論”,但實際上已經將土地和勞動力看作是財富生成的源泉。亞當.斯密則把國民財富定義為“土地和勞動的年產物”,認為價值是勞動、土地以及資本總和的體現,即“生產要素三元論”。新古典經濟學家馬歇爾把土地與勞動、資本、組織視為生產的四要素,分析了土地利用在財富增長中的地位和作用。隨著發展中國家工業化道路中部門不平衡增長問題的出現,二元經濟增長模型逐漸被發展經濟學家所重視,土地利用在經濟增長中的重要性被再次證明。隨著時間推移,西方經濟學對土地問題的研究經歷了古典經濟學、新古典經濟學和新制度經濟學等若干個發展階段,盡管在不同歷史時期對土地問題的研究在變化和發展,但“土地是重要的生產要素”這一命題一直存在。
從實踐邏輯來看,相比于勞動力、資本、組織等生產要素,土地對糧食生產的貢獻作用最為突出。土地數量多寡和質量優劣從根本上決定了糧食單產和總量水平,一個國家要想滿足其社會對糧食的需求量,最基本的約束變量就是所占有耕地數量的多少。綜觀世界農業大國,糧食生產總量和人均糧食產量較多的國家,往往有著豐富的耕地資源或者較高的人均耕地占有量。例如,美國、俄羅斯、澳大利亞、加拿大、巴西等國利用各自廣闊的耕地資源,不僅實現了糧食自給自足,還成為世界主要糧食出口大國。通過FAO的數據計算,2020年俄羅斯糧食收獲面積0.45億公頃,雖然糧食單產量水平只有2.91噸／公頃,但糧食總產量和人均糧食產量達到了1.30億噸和0.90噸,這與其較高的人均耕地面積密不可分。相反,日本雖是世界上糧食單產水平較高的國家,但由于耕地資源匱乏,目前仍是世界主要糧食進口國。2020年日本糧食單產6.05噸／公頃,約為俄羅斯的2倍,但受0.02億公頃糧食收獲面積限制,糧食總產量和人均糧食占有量分別只為0.11億噸和0.09噸,不能自給自足。另外,從作物種類看,耕地對糧食安全的影響程度要高于經濟作物。這主要由于糧食作物對耕地數量的需求度遠高于經濟作物,且相比于經濟作物可借助的智慧技術輔助和無土化栽培等條件,耕地資源則是糧食生產不可替代的載體,是決定糧食豐歉的最基本的、長期的約束因素。
綜上可知,耕地是糧食生產的基本要素,更是人類生存的基本資源和條件,保護耕地就是保護人類的生命線。“藏糧于地”的內涵可以理解為“四有”：一是數量有保障,嚴守18億畝耕地紅線；二是質量有改善,改造提升高標準農田2.8億畝；三是生產有后勁,提高農田可持續利用水平和綜合生產能力；四是發展有韌性,適時增加、減少種糧,或種植涵養耕地作物,實現種地養地相結合。實施“藏糧于地”戰略的關鍵是要以保障國家糧食安全為前提,休耕不能減少耕地、搞非農化、削弱農業綜合生產能力,確保糧食任何時候都能夠產得出、供得上。
“藏糧于地”戰略面臨的問題與挑戰
我國耕地利用保護政策的演進發展歷程是不同時期下對糧地關系變化的響應,具有明顯的時代特征。新發展階段下,“藏糧于地”戰略的精準實施面臨著耕地資源本底狀況、質量風險、生態安全等多重現實因素的制約。
耕地資源總量不足,后備資源趨緊。以國土“三調”結果公布的現有19.18億畝耕地計算,我國人均耕地面積僅1.33畝,不及世界平均水平的40%,對于大田作物糧食的生產壓力大。一方面,全國耕地后備資源約8029.15萬畝,其中可開墾土地資源7742.63萬畝,可復墾土地資源286.52萬畝,但大部分分布在中西部地區,大部分為零散耕地,連片耕地后備資源僅占35.3%,且集中在少數區域。另一方面,耕地資源空間分布不均衡。按照我國大陸6大地理區域劃分,東北地區耕地面積4.48億畝,占全國耕地總面積的23.37%,位居全國第一,常住人口6.98%的比例為全國最末,耕地資源相對充裕。除了東北地區,華東和中南耕地面積占比遠低于常住人口占比,耕地資源緊缺。全國呈現耕地資源與居住人口、即糧食供需不匹配的情況,雖然物流可以滿足一定的糧食調運,但目前糧食流通體系脆弱,還難以實現快速的大規模糧食調運。耕地數量與需求分布不均衡的狀況,將加劇耕地資源緊張,威脅糧食安全。
耕地質量總體不高,可持續發展能力受限。除耕地數量緊張外,我國耕地質量總體不高。伴隨著化肥、農藥等農資大量施用,農田養分嚴重失衡。據《第二次全國污染源普查公報》公布的水污染物排放數據,種植業排放總氮71.95萬噸、總磷7.62萬噸；畜禽養殖業排放總氮59.63萬噸、總磷11.97萬噸,兩者都遠超工業污染物總排放量,即種植業和畜禽養殖業的氮磷污染量都超過工業污染。污染物不僅破壞耕地的土壤結構,加速耕地養分流失,還導致土壤嚴重板結,直接損害耕地質量。《2019年全國耕地質量等級情況公報》以全國20.23億畝耕地為基數進行評價,全國耕地按質量等級由高到低依次劃分為一至十等,平均等級為4.76等,耕地質量平均水平不超過5。其中一至三等耕地合計6.32億畝,僅占耕地總面積的31.24%,全國還有超過三分之二的耕地是中低產田。顯然,我國耕地質量受污染面廣、中低產田比重大、優質良田比重小,耕地質量總體偏低。
耕地改造難度增加,投入產出邊際遞減。高標準農田建設越到后期,新增任務越繁重,特別是一些位置偏遠、坡度較大、零散化較重的地塊,建設難度大、單位投資高,需要持之以恒抓推進、久久為功求實效。而糧食生產具有自然和經濟雙重風險、收益具有周期性等特征,在市場經濟的土地要素“競爭”中處于比較劣勢。提升耕地質量是一項龐大的系統工程,土壤質量初期變化“看不見也摸不著”,必須通過特定的生化手段才能檢測到,耕地治理需要生物、科技等手段綜合施策,難度大且見效慢,而每一項科技進步、土地改良的過程投入巨大。總體來看,土地質量提升過程投入產出的邊際效益并不高。
“非農化”“非糧化”凸顯,人地資源匹配不強。在土地要素市場化條件下,耕地“非農化”“非糧化”經濟比較收益較高,穩定種糧耕地生產壓力大。尤其是在地方“土地財政”下,土地要素將在市場經濟的調控下流向工業、房地產等經濟利潤較高的領域。國土“三調”顯示,2019年我國建設用地6.13億畝,較2009年“二調”增加1.28億畝、增幅26.50%,為土地流向提供了重要的佐證。特別是東部沿海省份,1980～2021年浙江、福建、廣東3省GDP占全國GDP的比重分別從3.95%、1.92%、5.49%上升到6.43%、4.27%、10.87%,同時糧食產量占全國比重分別從4.48%、2.50%、5.25%下降到0.91%、0.74%、1.87%,其源頭就在于土地“非農化”“非糧化”,直接導致我國糧食從“南糧北運”轉變為“北糧南運”。當前,糧食生產向糧食主產區快速集中,河南、吉林、黑龍江等北方省份成為國家糧食生產的“中堅力量”,2021年黑龍江一省的糧食產量就超過全國的10%。一方面,糧食產量占比低的區域,產業結構調整成本高,將土地讓渡給糧食生產的行政管理成本、經濟收益沉沒成本等較大；另一方面,糧食產量占比高的區域負擔重且風險大,糧食生產還沒有完全擺脫“靠天吃飯”的自然資源依賴,一旦出現旱災、水災、病蟲害等,可能將直接影響全國糧食供給總量,威脅國家糧食安全。
新時代推進耕地保護的路徑選擇
糧食安全是“國之大者”,事關國運民生,是國家安全的重要基礎,是治國安邦的首要任務,是關系國民經濟發展、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題。為加快實現全方位夯實糧食安全根基,還需采取系統性的強政策調動地方抓糧、穩定糧食生產用地積極性,采取超常規的“黑科技”突破資源技術約束,提高地力、增強糧食綜合生產能力。構建“一個方針、雙向發力、三位一體”的耕地保護新格局,即以“嚴守耕地紅線意識”為方針,以“保數量、提質量”為抓手雙向發力,完善“黨政同責、產區補償、種糧收益保障”三位一體的耕地保護長效機制。
一個方針：嚴守耕地紅線意識,抓牢耕地保護源頭。嚴守18億畝耕地紅線,加強耕地用途管制,落實最嚴格的耕地保護制度,用“長牙齒”硬措施保護耕地,防止以結構調整為名實行耕地“非糧化”。地方層面落實好國土空間規劃要求,劃定并嚴守生態保護紅線、耕地和永久基本農田、城鎮開發邊界“三條控制線”；將耕地保護紅線納入地方考核指標體系,建立耕地保護目標考核獎懲機制；嚴格審查非農建設占用耕地,堅決遏制違法違規占用耕地行為,堅決制止耕地“非農化”行為；嚴格落實“誰用誰補、耕保自擔”源頭嚴防的屬地監管,防止出現占多補少、占優補劣、占水田補旱地等現象。基于耕地數量剛性控制和彈性空間完善耕地“占補平衡”“進出平衡”政策,在國家層面建立以糧食生產潛力為基礎的耕地平衡調節機制,統籌考慮不同區域資源環境稟賦、社會發展實際,合理確定耕地保有量、永久基本農田等指標,在落實最嚴格的耕地保護制度的前提下,充分發揮政府在資源配置中的調控引導作用。
雙向發力：動態監測保數量,多措并舉提質量。在耕地數量保護方面,依托大數據系統,動態精準監測耕地變化。科學優化國土空間開發規劃,統籌安排“三區三線”布局,優化城鄉土地資源空間配置,完善永久基本農田和一般農田的用途管制制度建設；綜合運用航天衛星遙感、無人機航空遙感等現代信息技術,加強耕地用途管制的落實與監管,及時監管耕地的具體利用類型,做到“圖數一致”,使耕地用途管制落到實處。根據國內外環境變化和耕地保護監管的需要,把防范化解重大風險貫穿全過程,切實加強風險預警監測能力,提高耕地資源保障能力和水平。
在耕地質量提升方面,以高標準農田建設為重點,因地制宜綜合施策。中央地方協同發力,強化高標準農田投入保障,引導地方通過整合涉農資金、創新投融資模式、充分利用新增耕地調劑收益等方式,合理提高農田建設標準；利用中央專項債渠道,將糧食基礎設施列入發行支持范圍,明確地方政府債券資金用于支持振興糧食產業重點領域,建設農田水利基礎設施。堅持耕地用養結合,綜合施策提升耕地質量,廣泛應用秸稈還田、深松整地等保護性耕作技術,大力推廣測土配方施肥、水肥一體化、綠色防控等綠色技術模式,堅持推動耕地輪作休耕制度與土壤改良、培肥地力、污染修復相結合,加快構建用地養地相結合的綠色種植制度。圍繞黑土地保護關鍵技術進行重大攻關,加快推廣寒地秸稈技術,全面推進東北黑土地保護利用。構建糧食發展方式轉變的評價體系,從要素投入、糧食產出、組織管理、生態承載等方面進行科學評價。
三位一體：落實黨政同責、完善產區補償、保障種糧收益。從中央和省到市、縣、鄉鎮,工作辦法越細致、越有利于落實。因此,基層迫切期待細化工作方案、考核清單,讓基層抓糧有據可依、有章可循。建議出臺地方黨委政府領導班子糧食安全黨政同責實施細則,科學合理設置考核內容,配套規范化、可操作的舉措。實施細則以解決抓糧種糧的實際問題為內容,指標應盡可能量化,細化黨委與政府間協同抓糧的問題清單、責任清單、任務清單。明確下達各地方耕地保有量和永久基本農田保護目標任務,簽訂耕地保護目標責任書,對耕地數量和耕地用途實行嚴格考核,確保一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產,永久基本農田重點用于糧食生產,高標準農田全部用于糧食生產。
完善糧食主產區的耕地保護補償機制,對糧食主產區給予耕地保護政策、項目和財政資金上的傾斜,著力解決糧食主產區所面臨的糧食生產責任大、耕地保護任務重、政府財政資金少等問題。建議進一步加大中央一般性財政轉移支付力度,全面保障糧食主產區的基本支出和基本運行。同時,建立主銷區向主產區財政轉移的發展性補償機制,主要用于推動主產區搞好糧食生產經營,增強縣域經濟實力,讓產糧大縣在加快經濟轉型、邁向現代化征程中同步發展。
健全糧食生產利益調節機制,確保農民種糧收益。扎實落實秸稈綜合利用補貼、耕地輪作休耕補貼,加快建立以生態、“綠箱”為導向的農業補貼制度；按照WTO規則要求,完善農業補貼制度,擴增“藍箱”,加快完善玉米大豆生產者補貼辦法,研究水稻小麥的“藍箱”方案。擴大完全成本保險和種植收入保險實施范圍,在全國13個糧食主產省份的產糧大縣基礎上,盡快實現所有產糧大縣全覆蓋,為糧食生產裝上“防護罩”“兜底網”。
(本文系國家社會科學基金重大項目“耕地-技術-政策融合視角的‘兩藏’戰略研究”和中國農業科學院科技創新工程項目的階段性成果,項目編號分別為：21ZDA056、10-IAED-01-2022；中國農業科學院農業經濟與發展研究所博士研究生巴雪真對本文亦有重要貢獻)
【作者簡介】鐘鈺,中國農業科學院農業經濟與發展研究所產業經濟研究室主任、研究員、博導。研究方向為農產品貿易、糧食安全。主要著作有《供給側結構性改革下我國糧食流通收儲政策轉變與反應機制研究》(合著)、《我國糧食進口風險防控與策略選擇》(合著)等。